Esquemas de incentivos económicos para el desarrollo

de fuentes renovables de energía

A grandes rasgos existen dos principales mecanismos de incentivo al incremento de producción de energía renovable. Por un lado, el mecanismo de competencia o basado en cuotas (ej.: Non-Fossil Fuel Obligation –N.F.F.O.- en el Reino Unido o la actual Renewable Obligation –R.O.-)[1]. Por otro lado, el sistema de pagos de primas pre-determinadas conocido como “feed in tariffs” (Ej.: Erneuerbare Energien Gesetz –E.E.G.- en Alemania y mecanismos similares en España y Brasil).

En opinión de Mitchell, Bauknecht y Connor (2006)[2], la diferencia fundamental entre ambos sistemas radica en cómo cada uno de ellos reduce el riesgo de los generadores/productores. Analizando tres tipos particulares de riesgo (de precio, de volumen y de balance), concluyen que el sistema alemán (E.E.G.) es más efectivo para incrementar la porción de energía renovable que el sistema inglés (R.O.) porque reduce el riesgo de los generadores en una forma más efectiva y ello hace bajar el costo de capital.

Al respecto, Langniss (1999, p. 112)[3] afirma que “en la política de desarrollo, la mitigación del riesgo es ciertamente una alternativa a incrementar el nivel de compensación” (traducción propia).

Sin embargo, los actuales problemas del sistema de primas o feed in tariff aplicado en España llevan al menos a un cuestionamiento del costo relativo del sistema cuando baja la actividad económica a nivel internacional y con ello el precio del petróleo crudo. En ese escenario, las renovables nacionales se vuelven muy caras en términos relativos con energías convencionales y el creciente peso fiscal de los subsidios necesarios para su mantenimiento se hace más evidente.

En defensa de los mecanismos de incentivos a renovables, algunos especialistas argumentan que aunque los sistemas feed-in tariffs podría aún no ser eficientes a corto plazo, si proveen los incentivos correctos (bien diseñados) para el largo plazo, estabilidad y recursos para la innovación. Un camino intermedio podría ser el uso de un mecanismo de feed in tariffs decreciente y transitorio, análogo en su base teórica a los incentivos económicos a las industrias “nacientes” o infantes.

Política regulatoria, incentivos fiscales y financiamiento público a las energías renovables: la experiencia de diversos países[4]

El programa brasilero PROINFA (Programa de Incentivo a las Fuentes Alternativas de Energía Eléctrica) es uno de los más importantes de la región latinoamericana por su dimensión de recursos. Con fecha de comienzo en 2002, este programa descansa principalmente en la generación eléctrica renovable. Al respecto, la empresa nacional de energía eléctrica brasilera, Electrobras, garantiza a los proyectos la compra de hasta un 70% de la energía generada en un contrato de 20 años. Asimismo, el BNDES ha lanzado líneas especiales de crédito que llegan a financiar hasta el 70% de los proyectos de energía renovables.

Adicionalmente, un régimen fiscal especial se aplicará en Brasil para los productores e importadores de biodiesel. Los productores y los importadores tienen dos diferentes programas: el Programa de Integración Social (Programa de Integração Social o PIS) y la Contribución a la Caja de Seguro Social (Contribuição para o Financiamento da Seguridade Social o COFINS). Ambos programas ofrecen reducciones significativas de apoyo al desarrollo de la industria de biodiesel.

Finalmente, es ya considerable la experiencia de Brasil en la promoción de la producción y utilización del etanol de caña de azúcar, programa que surgió como respuesta a las crisis de abastecimiento de combustibles y macroeconómicas –teniendo en cuenta su posición de importador neto de petróleo en ese entonces- que produjeron los incrementos del precio del petróleo crudo en los años ’70.   

En Argentina, un soporte de inversiones y subvenciones está disponible para las fuentes de energía renovables a través de diversas normas legales como la ley Nº26.190/2006 (Régimen de Fomento Nacional para el uso de fuentes renovables de energía destinada a la producción de energía eléctrica) y su reglamentación mediante Decreto 562/2009. Otra normativa relativa a la promoción de energías renovables ha sido la Resolución 712/2009 (Secretaría de Energía) que habilitó la realización de Contratos de Abastecimiento entre el Mercado Eléctrico Mayorista y ofertas de disponibilidad de generación y energía asociada presentadas por parte de ENARSA, la Resolución 108/2011 (Secretaría de Energía) que habilitó la realización de contratos de abastecimiento entre el mercado eléctrico mayorista y ofertas de disponibilidad de generación y energía asociada, la Resolución Conjunta 572/2011 y 172/2011 ( Ministerio de Planificación Federal, Inversión Pública y Servicios y Ministerio de Economía y Finanzas Públicas) que  aprobó el Procedimiento para la presentación y selección de proyectos del Régimen de Fomento Nacional para el Uso de Fuentes renovables de Energía destinada a la Producción de Energía Eléctrica y por último, la Resolución 280/2008 (Secretaria de Energía) que habilitó la incorporación al MEM de centrales menores de 2 MW de potencia instalada,  originariamente lanzada para PAH y luego ampliada a todas las fuentes renovables.

También existen programas de incentivos impositivos, basados particularmente en reembolsos anticipados del IVA para los bienes depreciables nuevos (excepto automóviles) incluidos proyectos de energía renovables, amortización acelerada de bienes de capital adquiridos a los efectos del cálculo del impuesto a las ganancias (Ley Nº26.130) y exclusión del cálculo del impuesto a la ganancia mínima presunta. Además, los productores de biocombustibles no estarán sujetos al impuesto sobre la infraestructura hídrica, el impuesto sobre los combustibles líquidos y el impuesto sobre el gasóleo para la cantidad de combustible que se comercializa en el territorio nacional. El objetivo es alcanzar una contribución de las fuentes de energía renovable equivalente al 8 por ciento del total del consumo nacional de energía eléctrica dentro de un plazo de 10 años, a partir de 2006. Obligaciones de cuota también incluye el uso de combustible fósil mezclado con al menos un 5 por ciento de biocombustibles, incluyendo el biodiesel y el bioetanol.

En los hechos, los programas de incentivos a la generación de energía renovable solo comienza a tener efecto a partir de la licitación de 1015 MW del GENREN en 2009, con una alta participación de proyectos de generación eólica. 

En Alemania, existen primas (feed-in tariffs) que se pagan a los productores de energía eólica, solar, geotérmica, gas metano y generación hidroeléctrica. El instrumento legal clave es la Ley federal de las Energías Renovables (Erneuerbare Energien Gesetz –E.E.G.). Esta fija un precio mínimo con obligación de compra de Energías Renovables por parte del operador de la red eléctrica que suele ir decayendo temporalmente, a la manera de un régimen de precio máximo en la regulación de servicios públicos, como incentivo a la eficiencia. El banco estatal KfW ofrece diversos subsidios y programas de apoyo para energías renovables y para promover  la eficiencia energética y la protección ambiental de las empresas, la vivienda, la modernización de su casa, y la reducción de las emisiones de carbono. Actualmente Alemania es el tercer país en orden de capacidad instalada en energía eólica y es el país pionero en biocombustibles y tecnología en base al hidrógeno.

La legislación española se ha inspirado en la Alemana. Dicha legislación, de forma similar a la alemana, ofrece un premio o prima sobre el precio de mercado de la energía que incentiva las instalaciones de generación de electricidad que operan sobre la base de fuentes renovables.  Las tarifas que provienen de este tipo de instalaciones, reciben un subsidio que al menos duplica el valor de las tarifas de fuentes tradicionales y hasta llegan a cuadruplicarlas. Debido a la crisis económica actual de España, el sistema está siendo revisado por su costo fiscal. 

En el Reino Unido, hay un sistema obligatorio de utilización de energías renovables. Esto requiere que los proveedores de electricidad brinden un determinado porcentaje de electricidad procedente de fuentes renovables (objetivo del 15 por ciento en 2020). Generadores renovables reciben Certificados de Obligación Renovable (ROC, en inglés) por cada MWh de electricidad generada, y estos ROCs puedan comercializarse independientemente de la electricidad generada.  Existe un mecanismo de bandas ROC mediante el cual las diferentes tecnologías de electricidad renovables reciben distintos niveles de apoyo de acuerdo a su madurez tecnológica y costos normalizados. El proveedor que no obtiene suficientes ROCs en  un año tiene que comprarlos. Se han comenzado a aplicar feed-in tariff para algunas fuentes energéticas como la solar.

En el Cuadro Nº1 se compara la política regulatoria, los incentivos fiscales y el financiamiento público utilizado respecto a energías renovables en Alemania, Argentina, Brasil, España y Reino Unido.

Cuadro 1: Política Regulatoria, Incentivos Fiscales y Financiamiento público en Alemania, Argentina, Brasil, España y Reino Unido.

Política Regulatoria		Alemania	Argentina	Brasil	España	Inglaterra
	Feed-in tariff	X	X	X	X
	Cuota obligatoria de servicios eléctricos/CER*					X
	Obligaciones en biocombustibles	X	X	X	X	X
	Obligaciones/mandatos de calor	X			X
	Créditos transables de energía renovable					X
Incentivos Fiscales	Subsidios al capital, subvenciones y reembolsos	X	X		Algunos Estados sub-nacionales
	Inversión o producción de créditos impositivos	X	X		X
	Reducción en las ventas, energía, CO2, IVA u otros impuestos	X	X	X	X	X
	Pagos a la producción de energía		X			X
Financia-miento público	Inversión pública, subvenciones y préstamos	X	X	X	X	X
	Licitaciones públicas		X	X

Fuente: elaboración propia sobre la base de KPMG Internacional (2012). *Créditos Comerciables de Energías Renovables.

Propuestas para el incentivo de las energías renovables en Argentina

Existen diversos trabajos especializados que proponen diversos caminos para el logro de una matriz energética más diversificada para Argentina, con eje en las energías renovables.

Al respecto, el Grupo Ambiente y Energía de la Facultad de Ingeniería de la UBA (GEA-UBA)[5], subraya la importancia de la promoción de proyectos en base a biomasa, remarcando su ventaja económica sobre la generación eólica. Además, la generación en base a biomasa es más trabajo intensiva durante la fase de operación de la central, la tecnología para su operación podría fabricarse en el país, no requiere de mayores inversiones en la red de transporte y permite evitar impactos ambientales negativos fruto de la emisión de metano. A su vez, se destaca que los proyectos hidroeléctricos deberían ser desarrollados a partir de un programa estatal, debido a la imposibilidad práctica que tienen los privados para impulsarlos. Promover la eficiencia energética y la promoción de aquellos proyectos renovables que requieran la mínima ayuda para hacerse viables económicamente (y no a cualquier tipo de proyecto renovable) son dos conceptos claves en el desarrollo e incentivo de las energías renovables, según la perspectiva de este grupo de investigación.

Lobaiza, Margaretic y otros (2009)[6] también remarcan la importancia de establecer incentivos fiscales, en este caso para construir una oferta permanente de biocombustibles que se ajusten a un estándar de calidad óptimo.

La Asociación de Generadores de Energía Eléctrica de la república Argentina (AGEERA)[7] considera que la financiación de proyectos para el planeamiento y la participación privada es central para avanzar en el desarrollo de este tipo de energías. El BNDES en Brasil ha financiado proyectos de este tipo con líneas especiales de créditos, llegando a financiar hasta el 70 % de los mismos. Además, los incentivos vía subvenciones y desgravaciones fiscales han sido muy útiles para promover energías renovables en países como Alemania.

El problema del financiamiento también es destacado por el presidente de IMPSA, Enrique Pescarmona,  quien subraya que en Uruguay y Brasil los proyectos de su compañía consiguen financiamiento de 5.5%, mientras que en Argentina se consiguen al 12%[8].

La Cámara Argentina de Energías Renovables, CADER[9], propone investigar y proyectar sobre algunos puntos que se han simplificado o no se han tenido en cuenta para los análisis de desarrollo e inversión. Los puntos principales a tener en cuenta son el transporte, la integración regional, el uso de los recursos, el impacto en la productividad/políticas industriales, la internacionalización de externalidades y la consideración del costo de descentralización.

El Foro de Ecología Política (FEP)[10], sugiere eliminar los subsidios al uso intensivo de electricidad, como ocurre en la producción de aluminio. Además, subraya la importancia de la “inversión en plantas piloto y de demostración en solar de concentración con almacenamiento y en otras tecnologías de almacenamiento eléctrico” que debiera actuar como reaseguro en el largo plazo.

Lobaiza, Margaretic y otros (2009)[11] destacan que existen dos fuentes de energía limpia que pueden suplir la alta dependencia de los combustibles fósiles, a saber, la hidroeléctrica y la nuclear. En este sentido, sugieren culminar la obra de Yacyretá y de Atucha II, potenciar el desarrollo de nuevos proyectos nucleares de menor escala, e hidroeléctricos como Garabí, Corpus o el aprovechamiento sobre el río Santa Cruz. Por otro lado, la capacidad de producir energía a partir de fuentes eólicas es tres veces superior a la de producir energía utilizando el agua. Por esto, los autores destacan la importancia en la construcción de granjas y parques eólicos, sobre todo en los corredores de viento de San Juan, Córdoba, La Rioja, y, fundamentalmente, en la Patagonia.

Por último, pero de fundamental importancia es la sugerencia del Comité Argentino del Consejo Mundial de Energía (CACME)[12] que subraya que la intervención del gobierno en el mercado energético para incentivar el uso de energías renovables debe ser lo más neutral posible respecto de las tecnologías y tipos de energías renovables a promover, junto con la estabilidad de los marcos legales y regulatorios en el tiempo.

Una estrategia que incluya una alianza entre el sector privado y el público constituye la mejor opción para franquear las barreras que el financiamiento impone a esta clase de proyectos. Es menester del Estado participar asegurando las reglas de juego, y del sector privado aportando la inversión.

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[1] Para más detalles ver: Mitchell, C., The England and Wales non-fossil fuel obligation: history and lessons, Annual Review of Energy and the Environment 25, 2000, pp. 285–312.

[2] Mitchell, C., Bauknecht, D., Connor, P.M., Effectiveness through risk reduction: a comparison of the renewable obligation in England and Wales and the feed-in system in Germany, Energy Policy 34 (2006) 297–305.

[3] Langniss, O. (Ed.), Financing Renewable Energy Systems. D.L.R., Stuttgart, 1999.

[4] Para más detalles, ver Scheimberg S. Op cit; Taxes and incentives for renewable energy, KPMG Internacional, 2012; Mitchell C. y otros, Effectiveness through risk reduction: a comparison of the renewable obligation in England and Wales and the feed-in system in Germany, Energy Police, 2006.

[5] Op. Cit., p. 37

[6] Plan de Energía Sustentable, Lobaiza L., Margaretic P y otros, ANCE-UADE (2009) p.120.

[7] Op. Cit p.  38

[8] Hecho en Argentina, número 48, Junio 2012, Entrevista a Entique Pescarmona y Alberto Calsiano, p. 66

[9] Op. Cit, p. 39

[10] Op. Cit, p.40

[11] Op. Cit, p.120.

[12] Fernández, R. (Coordinador), Plataforma Escenarios Energéticos Argentina 2030 – Informe de síntesis: aportes para un debate nacional, Fundación AVINA Argentina, CEARE, FARN, ITBA, 2012, p. 36.