Aportes para mejoras de eficiencia del servicio de la

recolección de residuos de la Ciudad de Buenos Aires

La Ciudad Autónoma de Buenos Aires (CABA) genera una gran cantidad de residuos (más de 5000 toneladas por día de residuos áridos y más de 3000 toneladas por día de residuos sólidos domiciliarios). Ello implica, en primer término, el desafío de la organización de la recolección, el transporte, el reciclado y la disposición de aquellos. En segundo lugar, aparece el problema relativo al alto costo que representa para las finanzas del gobierno local ese servicio. Por último, surge la restricción legal y a su vez el compromiso ambiental puesto de manifiesto en la Ley N°1.854 (Basura Cero) que requiere la disminución de los residuos generados, recolectados y dispuestos, junto con su separación selectiva y posterior reciclado.

En relación esos desafíos, la teoría económica ofrece algunas sugerencias para modificar la “arquitectura” institucional y la regulación económica del servicio de higiene urbana de la CABA a fin de optimizar su eficiencia económica y al mismo tiempo respetar las líneas de acción impuestas por la normativa ambiental. Sobre esa base, el autor de este blog elaboró un estudio que resultó ganador del concurso de Desarrollo Económico del Gobierno de la CABA a fin del pasado año. Aquí se exponen algunas de las sugerencias vertidas en aquel.

Actualmente coexisten cinco prestadores privados y uno público en el servicio de higiene urbana de la CABA. ¿Es correcto que sean prestadores zonales “monopólicos”?

Si, es correcto. Cuando existen ganancias relacionada a las economías de escala y de densidad, externalidades negativas o bienes meritorios (como la higiene y la salud pública), los monopolios regulados son la opción social más conveniente. ¿Bajo que circunstancias ello es así?

Ello es así si cada uno de los interesados oferta su costo más competitivo en una licitación pública. En este proceso denominado “competencia por el mercado”, el Estado “capta” las rentas de los futuros monopolistas zonales que estos obtendrán más tarde cobrando por brindar el servicio de recolección de residuos.

Este esquema funciona bajo un requerimiento básico de las subastas: la existencia efectiva de competencia en el proceso licitatorio. A nivel local, se recomienda como forma de hacer cada vez más competitivas las licitaciones del servicio: que sean lo más aleatorias posibles (con mucha incertidumbre) para los oferentes, que liciten juntos servicios complementarios (recolección y barrido) para aprovechar la construcción de “paquetes”, que compitan el mayor número posible de oferentes, que sean secuenciales para que el Estado adquiera información sobre la verdadera disposición a pagar de las empresas.

Ahora bien, deberíamos preguntarnos: ¿Qué tamaño deberían tener esas zonas de prestación monopólica?

El tamaño óptimo puede redundar en mayor eficiencia y menores costos del servicio. Para conocer ese tamaño de zona óptimo puede optarse por tomar referencias de estudios internacionales o por realizar estudios empíricos con datos locales utilizando técnicas econométricas o de programación matemática.

¿Y una vez licitado el servicio qué?

Aquí es donde entra en juego la capacidad regulatoria del Estado. Como la zonas son monopólicas, el regulador (en la Ciudad existe uno) debería hacer “competir” a las empresas recolectoras comparándolas entre si mediante un sistema de medidas de eficiencia relativa, comúnmente denominado de “competencia por comparación”. Esta metodología también se nutre de métodos econométricos y de optimización matemática, para que el Estado pueda captar rentas de eficiencia subyacentes en la dinámica del proceso regulatorio que pueden ser trasladadas a los contribuyentes mediante menores impuestos. La lógica detrás de este proceso es obtener algunos de los beneficios de la competencia (precios más bajos y/o un mejor servicio) en un mercado donde existen monopolios legales que impiden aquella directamente.

El regulador tiene una herramienta más para actuar sobre las empresas: publicar el ranking de las medidas de eficiencia de las empresas. También sobre esa base puede darles o quitarles a las empresas puntos para acceder a futuras licitaciones.

El mecanismo propuesto es común en la regulación eléctrica, bancaria y de agua potable y cloacas. En residuos sólidos urbanos la experiencia piloto es la de Portugal.

Como seguramente usted sospecha, la regulación implica la existencia de un regulador. Pero en la CABA, podemos preguntarnos con un poco de sorna…¿Dónde está el piloto?

Un problema detectado en la arquitectura institucional del servicio en CABA es que la distribución de responsabilidades de regulación son concurrentes o, al menos, algo ambiguas entre dos organismos: la Subsecretaría de Higiene Urbana y el Ente Único Regulador de los Servicios Públicos de la CABA. Las atribuciones solapadas y poco claras dificultan un proceso regulatorio transparente y eficiente. Tanto la literatura económica como la jurídica (derecho administrativo) destacan que puede haber superposición de reguladores, más no de responsabilidades regulatorias.

¿Y los contratos? Si hay algo que preocupa a empresas y gobierno es como ajustar los contratos en un contexto inflacionario. La literatura económica discute el “conflicto” entre dos arreglos contractuales contrapuestos: “precio fijo” versus “costo de servicio”. El problema surge porque la inflación altera el costo del servicio (precio fijo al momento de la licitación) el cual debe ajustarse de alguna manera. Para tratar con este problema el Gobierno creó un mecanismo de “redeterminación de precios” que puede mejorarse tomando como referencia algún índice (construido en base a la estructura de costos que la empresa presenta al momento de la adjudicación) publicado por la Dirección de Estadísticas de GCABA o una tercera parte. Asimismo, no se debería ajustar el contrato por el total del incremento de los costos porque ello simplemente produciría una pérdida de interés y esfuerzo de las empresas por conseguir mejoras de eficiencia. Finalmente, debería agregarse una cláusula "gatillo" que obligue a las partes a renegociar el costo del contrato ante una grave alteración de la situación de negocios y alguna de los firmantes no acepte la redeterminación de precios como solución.

La siguiente figura resume el esquema propuesto de nueva arquitectura y regulación económica del servicio de recolección de residuos en la CABA: 

Estas son algunas de las ideas surgidas del estudio señalado al comienzo que pueden ser utilizadas para mejorar la eficiencia económica mediante una correcta regulación del servicio de higiene urbana de la CABA.