Esquemas de incentivos económicos para el desarrollo
de fuentes renovables de energía
A grandes rasgos existen dos principales mecanismos de
incentivo al incremento de producción de energía renovable. Por un lado, el
mecanismo de competencia o basado en cuotas (ej.: Non-Fossil Fuel Obligation
–N.F.F.O.- en el Reino Unido o la actual Renewable Obligation –R.O.-)[1].
Por otro lado, el sistema de pagos de primas pre-determinadas conocido como
“feed in tariffs” (Ej.: Erneuerbare Energien Gesetz –E.E.G.- en Alemania y
mecanismos similares en España y Brasil).
En opinión de Mitchell, Bauknecht y Connor (2006)[2], la diferencia fundamental entre ambos
sistemas radica en cómo cada uno de ellos reduce el riesgo de los
generadores/productores. Analizando tres tipos particulares de riesgo (de
precio, de volumen y de balance), concluyen que el sistema alemán (E.E.G.) es
más efectivo para incrementar la porción de energía renovable que el sistema
inglés (R.O.) porque reduce el riesgo de los generadores en una forma más
efectiva y ello hace bajar el costo de capital.
Al respecto, Langniss (1999, p. 112)[3]
afirma que “en la política de desarrollo,
la mitigación del riesgo es ciertamente una alternativa a incrementar el nivel
de compensación” (traducción propia).
Sin embargo, los actuales problemas del sistema de primas o
feed in tariff aplicado en España llevan al menos a un cuestionamiento del
costo relativo del sistema cuando baja la actividad económica a nivel
internacional y con ello el precio del petróleo crudo. En ese escenario, las
renovables nacionales se vuelven muy caras en términos relativos con energías convencionales
y el creciente peso fiscal de los subsidios necesarios para su mantenimiento se
hace más evidente.
En defensa
de los mecanismos de incentivos a renovables, algunos especialistas argumentan
que aunque los sistemas feed-in tariffs podría aún no ser eficientes a corto
plazo, si proveen los incentivos correctos (bien diseñados) para el largo
plazo, estabilidad y recursos para la innovación. Un camino intermedio podría
ser el uso de un mecanismo de feed in tariffs decreciente y transitorio,
análogo en su base teórica a los incentivos económicos a las industrias
“nacientes” o infantes.
Política regulatoria, incentivos fiscales y financiamiento público a
las energías renovables: la experiencia de diversos países[4]
El programa brasilero PROINFA
(Programa de Incentivo a las Fuentes Alternativas de Energía Eléctrica) es uno
de los más importantes de la región latinoamericana por su dimensión de
recursos. Con fecha de comienzo en 2002, este programa descansa principalmente
en la generación eléctrica renovable. Al respecto, la empresa nacional de
energía eléctrica brasilera, Electrobras, garantiza a los proyectos la compra
de hasta un 70% de la energía generada en un contrato de 20 años. Asimismo, el
BNDES ha lanzado líneas especiales de crédito que llegan a financiar hasta el
70% de los proyectos de energía renovables.
Adicionalmente, un régimen
fiscal especial se aplicará en Brasil para los productores e importadores de
biodiesel. Los productores y los importadores tienen dos diferentes programas:
el Programa de Integración Social (Programa de Integração Social o PIS) y la
Contribución a la Caja de Seguro Social (Contribuição para o Financiamento da
Seguridade Social o COFINS). Ambos programas ofrecen reducciones significativas
de apoyo al desarrollo de la industria de biodiesel.
Finalmente, es ya considerable
la experiencia de Brasil en la promoción de la producción y utilización del
etanol de caña de azúcar, programa que surgió como respuesta a las crisis de
abastecimiento de combustibles y macroeconómicas –teniendo en cuenta su
posición de importador neto de petróleo en ese entonces- que produjeron los
incrementos del precio del petróleo crudo en los años ’70.
En Argentina, un soporte de
inversiones y subvenciones está disponible para las
fuentes de energía renovables a través de diversas
normas legales como la ley Nº26.190/2006 (Régimen de Fomento Nacional para el
uso de fuentes renovables de energía destinada a la producción de energía
eléctrica) y su reglamentación mediante Decreto 562/2009. Otra normativa
relativa a la promoción de energías renovables ha sido la Resolución 712/2009 (Secretaría
de Energía) que habilitó la realización de Contratos de Abastecimiento entre el
Mercado Eléctrico Mayorista y ofertas de disponibilidad de generación y energía
asociada presentadas por parte de ENARSA, la Resolución 108/2011 (Secretaría de
Energía) que habilitó la realización de contratos de abastecimiento entre el mercado
eléctrico mayorista y ofertas de disponibilidad de generación y energía
asociada, la Resolución Conjunta 572/2011 y 172/2011 ( Ministerio de
Planificación Federal, Inversión Pública y Servicios y Ministerio de Economía y
Finanzas Públicas) que aprobó el
Procedimiento para la presentación y selección de proyectos del Régimen de
Fomento Nacional para el Uso de Fuentes renovables de Energía destinada a la
Producción de Energía Eléctrica y por último, la Resolución 280/2008
(Secretaria de Energía) que habilitó la incorporación al MEM de centrales
menores de 2 MW de potencia instalada,
originariamente lanzada para PAH y luego ampliada a todas las fuentes
renovables.
También existen programas de
incentivos impositivos, basados particularmente en reembolsos
anticipados
del
IVA para los bienes depreciables
nuevos
(excepto automóviles) incluidos proyectos de energía renovables,
amortización acelerada de bienes de capital adquiridos a los efectos del
cálculo del impuesto a las ganancias (Ley Nº26.130) y exclusión del cálculo del
impuesto a la ganancia mínima presunta. Además,
los
productores de biocombustibles no estarán sujetos
al
impuesto sobre la infraestructura hídrica,
el impuesto sobre los combustibles líquidos y el impuesto sobre
el
gasóleo para la cantidad de combustible
que se comercializa en el territorio
nacional.
El objetivo es alcanzar una contribución de las
fuentes de energía renovable
equivalente
al 8 por ciento del total del consumo nacional
de
energía
eléctrica
dentro
de un plazo de 10 años,
a
partir de 2006. Obligaciones de cuota
también
incluye
el uso de combustible fósil mezclado
con al menos un 5 por ciento de biocombustibles,
incluyendo
el
biodiesel y el bioetanol.
En los hechos, los programas de incentivos a la generación de energía
renovable solo comienza a tener efecto a partir de la licitación de 1015 MW del
GENREN en 2009, con una alta participación de proyectos de generación
eólica.
En Alemania, existen primas (feed-in
tariffs) que se pagan a los productores de energía eólica, solar,
geotérmica, gas metano y generación hidroeléctrica.
El
instrumento legal clave es la Ley federal de las Energías Renovables (Erneuerbare Energien Gesetz –E.E.G.). Esta fija un precio mínimo con obligación de
compra de Energías Renovables por parte del operador de la red eléctrica que
suele ir decayendo temporalmente, a la manera de un régimen de precio máximo en
la regulación de servicios públicos, como incentivo a la eficiencia. El banco
estatal KfW ofrece diversos
subsidios y programas de apoyo para
energías renovables y para promover la eficiencia energética y la
protección ambiental de las empresas, la
vivienda, la modernización de su casa, y la reducción de
las
emisiones de carbono. Actualmente Alemania es el tercer
país en orden de capacidad instalada en energía eólica y es el país pionero en
biocombustibles y tecnología en base al hidrógeno.
La legislación española se ha inspirado en la Alemana. Dicha
legislación, de forma similar a la alemana, ofrece un premio o prima sobre el
precio de mercado de la energía que incentiva las instalaciones de generación
de electricidad que operan sobre la base de fuentes renovables. Las tarifas que provienen de este tipo de
instalaciones, reciben un subsidio que al menos duplica el valor de las tarifas
de fuentes tradicionales y hasta llegan a cuadruplicarlas. Debido a la crisis
económica actual de España, el sistema está siendo revisado por su costo
fiscal.
En el Reino Unido, hay un sistema obligatorio de utilización de
energías renovables. Esto requiere que los
proveedores de electricidad brinden un
determinado porcentaje de electricidad procedente de
fuentes
renovables
(objetivo del 15 por ciento en 2020).
Generadores
renovables
reciben
Certificados
de
Obligación Renovable (ROC, en inglés)
por cada MWh de electricidad generada,
y
estos ROCs puedan comercializarse
independientemente de la electricidad
generada. Existe un mecanismo
de bandas ROC mediante el cual
las
diferentes tecnologías de electricidad renovables
reciben
distintos
niveles de apoyo de acuerdo a su madurez tecnológica y
costos
normalizados. El proveedor que no obtiene
suficientes
ROCs
en un año tiene que
comprarlos.
Se han comenzado a aplicar feed-in tariff para algunas fuentes energéticas como la solar.
En el Cuadro Nº1 se compara la política regulatoria, los incentivos fiscales
y el financiamiento público utilizado respecto a energías renovables en
Alemania, Argentina, Brasil, España y Reino Unido.
Cuadro 1: Política
Regulatoria, Incentivos Fiscales y Financiamiento
público en Alemania, Argentina, Brasil, España y Reino Unido.
|
Política Regulatoria
|
|
Alemania
|
Argentina
|
Brasil
|
España
|
Inglaterra
|
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Feed-in tariff
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X
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X
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X
|
X
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Cuota obligatoria de
servicios eléctricos/CER*
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|
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X
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|
Obligaciones en
biocombustibles
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X
|
X
|
X
|
X
|
X
|
||
|
Obligaciones/mandatos de
calor
|
X
|
|
|
X
|
|
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|
Créditos transables de
energía renovable
|
|
|
|
|
X
|
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|
Incentivos Fiscales
|
Subsidios al capital,
subvenciones y reembolsos
|
X
|
X
|
|
Algunos Estados sub-nacionales
|
|
|
|
Inversión o producción de
créditos impositivos
|
X
|
X
|
|
X
|
|
||
|
Reducción en las ventas,
energía, CO2, IVA u otros impuestos
|
X
|
X
|
X
|
X
|
X
|
||
|
Pagos a la producción de
energía
|
|
X
|
|
|
X
|
||
|
Financia-miento público
|
Inversión pública,
subvenciones y préstamos
|
X
|
X
|
X
|
X
|
X
|
|
|
Licitaciones públicas
|
|
X
|
X
|
|
|
||
Fuente:
elaboración propia sobre la base de KPMG Internacional (2012). *Créditos Comerciables de Energías Renovables.
Propuestas para el
incentivo de las energías renovables en Argentina
Existen diversos trabajos especializados que proponen
diversos caminos para el logro de una matriz energética más diversificada para
Argentina, con eje en las energías renovables.
Al respecto, el Grupo Ambiente y Energía de la Facultad de
Ingeniería de la UBA (GEA-UBA)[5],
subraya la importancia de la promoción de proyectos en base a biomasa,
remarcando su ventaja económica sobre la generación eólica. Además, la
generación en base a biomasa es más trabajo intensiva durante la fase de operación
de la central, la tecnología para su operación podría
fabricarse en el país, no requiere de mayores inversiones en la red de
transporte y permite evitar impactos ambientales negativos fruto de la emisión
de metano. A su vez, se destaca que los proyectos hidroeléctricos deberían ser
desarrollados a partir de un programa estatal, debido a la imposibilidad
práctica que tienen los privados para impulsarlos. Promover la eficiencia
energética y la promoción de aquellos proyectos renovables que requieran la
mínima ayuda para hacerse viables económicamente (y no a cualquier tipo de
proyecto renovable) son dos conceptos claves en el desarrollo e incentivo de
las energías renovables, según la perspectiva de este grupo de investigación.
Lobaiza, Margaretic
y otros (2009)[6]
también remarcan la importancia de establecer incentivos fiscales, en este caso
para construir una oferta permanente de biocombustibles que se ajusten a un
estándar de calidad óptimo.
La Asociación
de Generadores de Energía Eléctrica de la república Argentina (AGEERA)[7]
considera que la financiación de proyectos para el planeamiento y la
participación privada es central para avanzar en el desarrollo de este tipo de
energías. El BNDES en Brasil ha financiado proyectos de este tipo con líneas
especiales de créditos, llegando a financiar hasta el 70 % de los mismos.
Además, los incentivos vía subvenciones y desgravaciones fiscales han sido muy
útiles para promover energías renovables en países como Alemania.
El problema
del financiamiento también es destacado por el presidente de IMPSA, Enrique
Pescarmona, quien subraya que en Uruguay
y Brasil los proyectos de su compañía consiguen financiamiento de 5.5%,
mientras que en Argentina se consiguen al 12%[8].
La Cámara Argentina
de Energías Renovables, CADER[9],
propone investigar y proyectar sobre algunos puntos que se han simplificado o
no se han tenido en cuenta para los análisis de desarrollo e inversión. Los
puntos principales a tener en cuenta son el transporte, la integración
regional, el uso de los recursos, el impacto en la productividad/políticas
industriales, la internacionalización de externalidades y la consideración del
costo de descentralización.
El Foro de
Ecología Política (FEP)[10],
sugiere eliminar los subsidios al uso intensivo de electricidad, como ocurre en
la producción de aluminio. Además, subraya la importancia de la “inversión en
plantas piloto y de demostración en solar de concentración con almacenamiento y
en otras tecnologías de almacenamiento eléctrico” que debiera actuar como
reaseguro en el largo plazo.
Lobaiza,
Margaretic y otros (2009)[11]
destacan que existen dos fuentes de energía limpia que pueden suplir la alta
dependencia de los combustibles fósiles, a saber, la hidroeléctrica y la
nuclear. En este sentido, sugieren culminar la obra de Yacyretá y de Atucha II,
potenciar el desarrollo de nuevos proyectos nucleares de menor escala, e
hidroeléctricos como Garabí, Corpus o el aprovechamiento sobre el río Santa
Cruz. Por otro lado, la capacidad de producir energía a partir de fuentes
eólicas es tres veces superior a la de producir energía utilizando el agua. Por
esto, los autores destacan la importancia en la construcción de granjas y
parques eólicos, sobre todo en los corredores de viento de San Juan, Córdoba,
La Rioja, y, fundamentalmente, en la Patagonia.
Por último, pero de fundamental importancia es la sugerencia
del Comité Argentino del Consejo Mundial de Energía (CACME)[12]
que subraya que la intervención del gobierno en el mercado energético para
incentivar el uso de energías renovables debe ser lo más neutral posible
respecto de las tecnologías y tipos de energías renovables a promover, junto
con la estabilidad de los marcos legales y regulatorios en el tiempo.
Una
estrategia que incluya una alianza entre el sector privado y el público
constituye la mejor opción para franquear las barreras que el financiamiento
impone a esta clase de proyectos. Es menester del Estado participar asegurando
las reglas de juego, y del sector privado aportando la inversión.
[1] Para más detalles ver: Mitchell,
C., The England and Wales non-fossil fuel
obligation: history and lessons, Annual Review of Energy and the
Environment 25, 2000, pp. 285–312.
[2] Mitchell, C., Bauknecht, D., Connor, P.M., Effectiveness through risk reduction: a comparison of the renewable
obligation in England and Wales and the feed-in system in Germany, Energy
Policy 34 (2006) 297–305.
[3] Langniss, O. (Ed.), Financing Renewable Energy Systems. D.L.R., Stuttgart, 1999.
[4]
Para más detalles, ver Scheimberg S. Op cit; Taxes and incentives for renewable
energy, KPMG Internacional, 2012; Mitchell C. y otros, Effectiveness through
risk reduction: a comparison of the renewable obligation in England and Wales
and the feed-in system in Germany, Energy Police, 2006.
[5]
Op. Cit., p. 37
[6]
Plan de Energía Sustentable, Lobaiza L., Margaretic P y otros, ANCE-UADE (2009)
p.120.
[7] Op. Cit p. 38
[8]
Hecho en Argentina, número 48, Junio 2012, Entrevista a Entique Pescarmona y
Alberto Calsiano, p. 66
[9] Op. Cit, p. 39
[10] Op. Cit, p.40
[11] Op. Cit, p.120.
[12]
Fernández, R. (Coordinador), Plataforma
Escenarios Energéticos Argentina 2030 – Informe de síntesis: aportes para un
debate nacional, Fundación
AVINA Argentina, CEARE, FARN, ITBA, 2012, p. 36.
